青岛正在编制新版国土空间总体规划，未来15年，青岛将进一步“长大”，成为名副其实的湾区大都市。

1月12日，青岛市第十六届人民代表大会第五次会议开幕，代市长赵豪志向大会作工作报告，在“2021年主要工作安排”部分提出，完成《青岛市国土空间总体规划(2020-2035年)》，推进主城区扩容扩能，打造西海岸新区、即墨、胶州三大主城片区，加快蓝谷、董家口、姜山、南村四大功能性战略节点建设，推进平度、莱西全面跃升，持续优化湾区大都市空间布局。

从过去的偏居一隅、带状发展，到“市内四区”(市南区、市北区、四方区、李沧区)，再到“1＋4”(1，即崂山区)，再扩展到城阳区，青岛主城区不断外扩，但只能算是“环湾发展”，还不是真正意义上的湾区大都市。

未来，如果西海岸新区、即墨、胶州成为主城区，那青岛将实现“拥湾发展”“跨湾发展”，胶州湾将真正成为青岛城市的“内湖”，而青岛，也将成为名副其实的湾区大都市，城市能级、集聚力、辐射力都将进一步增强。

01

从小渔村到国际大都市，大青岛一步步走来

城市是人类发挥主观改造自然的结果，是人类文明的集大成者。

青岛是一个年轻的城市，建置不过百年。从海边的一个小渔村，到今天的国际大都市，青岛的变化绝对算得上是翻天覆地。

1891年6月14日，清廷内阁明发上谕，允准在胶州湾设防。这被认定为青岛市建置的开始。

德占时期的青岛被称作胶澳，陆地加上岛屿面积不过500余平方公里，在中国较早开启了近代化进程，一度成为第二大进出口城市、全国四大轻工业中心、金融中心之一、全国五大工业城市之一。

在新中国成立前，青岛是一个“小而美”、十分洋气的“欧范儿”城市。

1978年，国务院批准将烟台地区的即墨县、昌潍地区的胶南县及胶县的大部分划归青岛市管辖。是时，全市面积共5966平方公里，其中市区面积244.4平方公里。

1983年，国务院批复决定将潍坊地区的平度县、烟台地区的莱西县划归青岛市，青岛腹地进一步扩大，成为拥有6区6县共600多万人口的经济中心城市，初步形成了今天青岛的城市空间格局。

1984年1月，国务院批准实施《青岛市城市建设总规划》，城市性质确定为轻纺工业、外贸港口、海洋科研和风景旅城市。同年5月，青岛市被确定为全国14个进一步对外开放的沿海城市之一。1986年，青岛市经国务院批准在国家计划中实施单列，被赋予相当于省一级的经济管理权限。

短短几十年间，青岛的市域面积扩大了数十倍，但主城区依然没有跳出沿胶州湾南北带状布局的既有格局，交通拥挤，市民居住空间局促，城市发展空间受限。

1991年，青岛市十届人大四次会议通过的《青岛市国民经济和社会发展十年规划和“八五”计划纲要的报告》提出，加快老市区向东部拓展的步伐，逐步改变南北狭长的带状密集型布局。

1992年5月3日，青岛市政府做出《关于加快市区东部开发建设的决定》，这是青岛市作出的一项具有战略意义的重大决策。青岛这才开始跳出西部，开始“东进”之路。

1995年的青岛城市总体规划确定，城市总体布局结构以胶州湾东岸为主城，西岸为辅城，环胶州湾沿线为发展组团，形成“两点一环”的发展态势。

2007年，青岛市委十届二次全会提出“环湾保护、拥湾发展”的城市发展战略构想，青岛由此开始了从“环湾”到“拥湾”的重大跨越。

2012年，青岛市第十一次党代会，“全域统筹、三城联动、轴带展开、生态间隔、组团发展”的空间发展战略首次提出。三城联动就是以胶州湾为核心，在胶州湾东岸、西岸、北岸地区形成功能互补、相互依托、各具特色的三大城区，形成大青岛的核心区域。

三城联动破解了传统的以东岸城区为主的单中心城市结构已经无法继续支撑青岛未来的城市群格局发展的桎梏，变被动为主动，实现真正意义上的结构转型。

2016年1月，国务院批复《青岛市城市总体规划(2011—2020年)》，“全域统筹、三城联动、轴带展开、生态间隔、组团发展”的城市空间发展战略被正式确立。

青岛城市空间布局的演变过程，就是青岛城市实力一步步发展壮大的过程。从“环湾”到“拥湾”，青岛彻底摆脱了南北狭长、地域窄小、拥挤饱和、发展严重受限的发展瓶颈。

向前一步天地宽。张开双臂“拥抱”胶州湾的青岛，开拓了城市发展的广阔空间，迎来全新的发展局面。

02

湾区大都市是怎样的“景”

所谓靠海吃海。青岛因海而生，向海而兴，但在生产力落后的时代，横亘在眼前的胶州湾，无疑是阻碍东西两岸联动发展的“天堑”。

稍微年长一点的青岛人一定会记得，当年，去一趟薛家岛是如何地大费周章：坐车到位于四川路的青岛轮渡站，买票，候船，还要经历约40分钟(快船约20分钟)的海上颠簸才能到达对岸。返程时，把上述过程再来一遍。如果运气不佳，遇到糟糕天气，轮渡停航，那就只能“望洋兴叹”了。

因为大海的阻隔，青岛东西两岸虽然“鸡犬之声相闻”，但因为缺乏快捷交通，往来极不方便，人流、物流循环不畅，严重阻碍了青岛的发展。而且使得青岛在国家物流网络体系中，处于“末梢”的尴尬境地，严重影响了青岛与外部区域的联通，尤其是与长三角的联系。

2011年6月30日，青岛胶州湾大桥和青岛胶州湾隧道建成通车，结束了胶州湾两岸“青黄不接”的历史。胶州湾东岸与西岸由此进入功能互补、相互依托的联动发展阶段。

来看看青岛市民如今的体验：驾着爱车，一路向西，从团岛进入胶州湾隧道，就像是穿越时空隧道一般，只需5分钟(如果不堵车的话)，一出隧道就到了黄岛，跟去市区的其他区域没什么分别，没准儿还更快捷。

通车9年来(截至2020年6月30日)，胶州湾隧道累计通行车辆约1.5亿辆次，承载近6亿人次市民出行，加强了环胶州湾地区之间的经济联系，极大促进了青岛同城一体化进程，同时为山东东部沿海增添了一条大动脉，为胶东经济圈一体化提供了强力支撑。

今年的青岛市政府工作报告提出，打造西海岸新区、即墨、胶州三大主城片区，也是顺理成章的事。

2019年，青岛西海岸新区GDP达到3554亿元、财政收入268亿元、土地面积2128平方公里、人口约为161万，分别占青岛的三成、五分之一、近五分之一和六分之一。西海岸新区综合实力在19个国家级新区中位列前三强，在全省137个县市区中位居首位。今天的青岛西海岸新区，高楼林立，环境优美，人气越来越旺，与东岸主城区已经没有太大的分别。

在行政区划上，即墨与青岛几经“分分合合”。1989年，即墨撤县建市，成为青岛的近郊市。2017年撤市设区，从青岛的郊区变成市区。2019年，即墨区土地面积1921平方公里，常住人口为125万人，GDP达到1201亿元，财政收入112亿元，各项排名都非常靠前。即墨的定位很清晰，那就是打造支撑青岛未来可持续发展的重要一极，正通过规划引领和交通融合积极对接青岛，积极实现与青岛的同城化。

胶州市还未划区(官方消息称，正依照法定程序积极推进)，目前是青岛的一个郊区。2019年，胶州市土地面积1324平方公里，常住人口91万人，GDP为1148亿元，财政收入101亿元。跻身县域经济与县域综合发展全国十强。

这三个区市的土地面积、GDP约为青岛的一半，常住人口和财政收入约占青岛的四成，在青岛的地位举足轻重，这三个区市发展好了，青岛就发展好了。

将这三个区市纳入青岛主城区，既是三区市进一步发展壮大的需要，也是青岛进一步扩大城区规模，提升城市资源集聚力、配置力、辐射力的重要举措。

按照《青岛市城市总体规划(2011-2020年)》，青岛中心城区城市建设用地面积为660平方公里，包括东岸城区、北岸城区和西岸城区，其中，东岸城区为市南区、市北区、李沧区和崂山区(崂山风景区除外)，北岸城区为城阳区(含高新区)，西岸城区是国家批复的青岛西海岸新区的核心区域。

如果三区市纳入主城区，青岛主城区规模将大幅扩大。根据住建部近日发布的《2019年城市建设统计年鉴》，2019年，青岛城区常住人口达到529.48万人，建成区面积达到758.16平方公里。随着主城区的扩容，青岛将迎来新一轮城市建设扩张期，建成区面积和城区常住人口都将得到一个大的提升，在全国的竞争力将进一步增强。

03

从“摊大饼”转向“内涵式”发展

城镇化与工业化、信息化和农业现代化同步发展，相辅相成，是现代化建设的核心内容，是我国经济社会发展的强大引擎，但绝不能停留在简单的城镇人口比例增加，尤其是土地面积的扩张上。

按照城镇化发展的一般规律，城镇化率达到30%左右的时候，城镇化就进入加速阶段，达到60%左右的时候大概率会进入平稳发展的中后期阶段。我国城镇化率从上个世纪90年代初期的26%左右提高到目前的常住人口城镇化率60%，年均提高了1.24个百分点，是城镇化的加速发展阶段。

接下来无论是从一般规律来判断，还是从未来基本实现城镇化的远景目标来看，我国城镇化发展趋势正处于由加速阶段向平稳发展的中后期阶段过渡，城镇化率的提高速度势必会下降。

“十四五”时期，“摊大饼式”的城市发展模式已难以为继，亟须探索出一条具有中国特色的城市更新之路，努力实现产业结构、就业方式、人居环境、社会保障等一系列由“乡”到“城”的转变，实现经济、社会、生态、人文等效益融合共赢。

首先要避免一个倾向，那就是重视土地的城镇化，而忽视人的城镇化。近年来，青岛城区规模快速扩张，“大青岛”雏形初显。但人的城镇化速度远远慢于土地的城镇化速度。近十年来，青岛的城区人口密度从2010年的0.98万人／平方公里，下滑到2019年的0.7万人／平方公里，降幅高达29%；在全国城区常住人口规模前50强城市中，位列倒数第2位。

城市的诞生与成长很大一个动因就是为了实现更经济，更集约的发展。人口低密度必然导致人均建设运行成本的居高不下，导致城市空间资源和公共设施的闲置。

与全国其他城市相比，青岛城镇化还面临着一系列共性或者个性的问题，急需破解：城镇建设用地扩张过快，土地投资强度和产出效率明显偏低；中心城区内部的公共服务设施过度集中在南部滨海地区，南北差距、东西差距较大；城乡要素平等交换和公共资源均衡配置仍存在制度性障碍，城乡分割的土地、财政、社会保障、行政管理等体制障碍仍未完全破除，制约农业转移人口市民化进程，阻碍城乡一体化发展。

面向“十四五”，青岛应当在继续扩大城市规模的同时，加快推进以人为核心的新型城镇化，走“内涵式”发展道路，坚持全域绿色化、城乡融合化、就地市民化“三化同步”，建成人产城深度融合的典范城市；更加注重城镇化质量，进一步提高城镇单位土地产出率，提高劳动生产率和居民收入，提高公共服务设施和基础设施的供给能力，让城镇化不仅“看得见”，还“感受得到”。